Oto garść opinii innych osób mających doświadczenie z praktyką przeprowadzania Paneli Obywatelskich w Polsce. Zachowana została oryginalna pisownia.
Maciej Huzarewicz
Panele obywatelskie podbijają świat. Gdzie indziej organizowane są już na poziomie państw, w Polsce coraz szerzej odwołują się do nich miasta. Tylko w 2020 roku, mimo epidemii, obradowały w Warszawie, Wrocławiu i Łodzi. Na różnych etapach jest obecnie realizacja paneli w Krakowie i Poznaniu. To dobry moment, by porozmawiać o ich efektach.
Panel obywatelski to eksperymentalna forma demokracji deliberatywnej. Powoływany jest dla powzięcia rozstrzygnięć w jednym temacie, zdefiniowanym w trakcie przygotowań. Uczestnicy panelu wyłaniani są do niego nie na drodze wyboru, lecz losowania, z założeniem, by skład panelu odzwierciedlał możliwie wiernie przekrój demograficzny reprezentowanej społeczności. Od uczestników nie są wymagane żadne konkretne kompetencje. Podczas pierwszych spotkań panelu, dzięki zaproszonym ekspertom, zapoznają się oni z postawionym do rozwiązania problemem, podczas kolejnych – wspólnie rozważają możliwe rozstrzygnięcia. Efektem pracy panelu są rekomendacje wybranych rozwiązań, przy czym przyjmuje się zwykle, że najistotniejsze („wiążące”) są te z nich, które poparło co najmniej 80% panelistów.
Pierwszy w Polsce był Gdańsk. Już w 2014 zorganizowano tam panel obywatelski, który miał pomóc w ulepszeniu funkcjonowania budżetu obywatelskiego. Kolejne trzy obradowały w latach 2016-17. W 2018 zorganizowano panel w Lublinie. W 2020 – klimatyczny w Warszawie, skupiony na kwestii miejskiej zieleni w Łodzi oraz poświęcony zagadnieniom komunikacyjnym panel we Wrocławiu.
Oczekiwania względem wyników pracy paneli bardzo silnie ukształtowały się pod wpływem zmitologizowanej wizji efektów obrad panelu przeprowadzonego w Irlandii w 2017, a poświęconego kwestii aborcji. Wbrew popularnym przekonaniom, panel ten nie „zalegalizował” aborcji w Irlandii. Jego zasadniczą rekomendacją, choć przyjętą większością jedynie 57% głosów uczestników, była tylko zmiana brzmienia 8. poprawki do konstytucji, dotychczas wykluczającej dopuszczenie legalnej aborcji, na takie, które decyzję w tej kwestii odda w ręce parlamentu. Zalecenie to, z ulgą przyjęte przez polityków, którzy zdawali sobie sprawę z tego, że społeczeństwo w większości popiera już rozwiązania pro choice, lecz nadal nie mieli odwagi przeciwstawić się zdeterminowanym środowiskom katolickim, stało się podstawą referendum, które zmianę 8. poprawki zatwierdziło (samo zaś prawo aborcyjne zostało zmienione tradycyjną ustawą).
W ten sposób instytucja panelu obywatelskiego, nieco na wyrost, wyrobiła sobie markę narzędzia pozwalającego jednym cięciem rekomendacyjnego miecza uporać się z przeróżnymi węzłami gordyjskimi, których rozwiązanie przerasta kompetencje i/lub odwagę polityków. Tak pojmowany i wyobrażony panel trafił na listę żądań ruchów społecznych, oskarżających klasę polityczną o nieumiejętność uporania się z wyzwaniami współczesności. Organizacja klimatycznych paneli obywatelskich stała się na przykład jednych z trzech zasadniczych postulatów globalnego ruchu Extinction Rebellion.
Czy panele obywatelskie mogą być skuteczne?
Protagoniści paneli przekonują, że są one doskonałym narzędziem, by wspomóc niewydolną demokrację przedstawicielską, popchnąć sprawy na nowe tory wtedy, gdy społeczeństwo staje się już do tych zmian gotowe, lecz uwikłani w rozmaite zależności politycy jeszcze się ich boją. Argumentują, że paneliści nie muszą zyskiwać partyjnej nominacji i akceptacji wodza, nie są skrępowani partyjnymi instrukcjami ani obawami o przyszłą reelekcję. Nie reprezentują nikogo poza samymi sobą, choć panel jako całość reprezentuje całą społeczność.
Deliberacje w gronie kilkudziesięciu osób o podobnej sytuacji, acz być może prezentujących całkowicie odmienne spojrzenie na daną kwestię, na dodatek w oderwaniu od zaplecza ideologicznego, nieuniknionego w momencie, gdy paneliści byliby reprezentantami partii czy ruchów, pozwala każdemu z nich na zyskanie nowej perspektywy. Można więc przypuszczać i mieć nadzieję, że dzięki temu stać ich będzie na odważne i trudne decyzje. Odpowiednio zorganizowany panel miałby stanowić współczesne wcielenie idei rządów „równych przez równych”, a w akcie zarządzania w najdosłowniejszy sposób braliby udział nasi sąsiedzi. Lub my sami, jeśli tylko zostaniemy wylosowani. W czasach powszechnej nieufności i pogardy do klasy politycznej to niebagatelna zaleta. Gdy przyjdzie do podejmowania trudnych decyzji, związanych choćby z koniecznością adaptacji do zmian klimatycznych, wiarygodność panelu stanowiłaby silny argument pomocny w uzasadnianiu ich konieczność.
Narracja taka, choć może grzeszy zbytnim optymizmem, nie jest pozbawiona pewnych racji, czego dowodzą takie rekomendacje, jak choćby ta w sprawie lubelskich Górek. Ten sam casus pokazuje jednak kompletną bezsilność panelu, gdy przychodzi do realizacji rekomendacji. Prezydent Żuk, jak i prezydenci innych miast, które panele organizowały, obiecywali solennie, zwykle przy okazji ich inauguracji, że rekomendacje, które zyskają 80 lub więcej procent poparcia w głosowaniu, traktować będą jako „zobowiązujące”. Praktyka pokazuje coś całkowicie odmiennego.
Jednak na nic więcej, niż prezydenckie deklaracje, panele w obecnym stanie prawnym liczyć nie mogą. Są one organizowane albo na podstawie ustawy o samorządzie gminnym jako forma konsultacji społecznych (Gdańsk, Poznań), albo na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego jako zadanie publiczne (Lublin, Wrocław, Warszawa). Żadna z tych form nie daje panelowi jakichkolwiek kompetencji decyzyjnych. Dopóki tak będzie, dopóki panele nie będą mogły decydować ani o budżetach, ani o terminach realizacji swoich rekomendacji, i dopóki te decyzje nie będą rzeczywiście obowiązujące, organizowanie paneli pozostanie, jak dotychczas,
sztuką dla sztuki, służącą PR-owi miejskich włodarzy, a nie rozwiązywaniu realnych problemów. Do tego sztuką dość drogą – organizacja jednego panelu kosztuje 100-200 tysięcy zł. Dzieje się tak zresztą nie tylko w Polsce – postanowienia szeroko wychwalanego francuskiego narodowego panelu klimatycznego zostały w dużej części, i wbrew wcześniejszym obietnicom,
zlekceważone przez Macrona.
Nadanie panelom mocy decyzyjnej wymagałoby ustępstw kompetencyjnych ze strony władzy zarówno ustawodawczej, jak i wykonawczej, a możliwe byłoby jedynie w drodze – co najmniej – ustawowej. Czy taka rewolucja jest obecnie możliwa, jak silna powinna to być moc, w jaki sposób i przed kim odpowiedzialna – to kwestia do dalszej dyskusji, niezbędnej jednak, jeśli chcemy kontynuować eksperymenty z demokracja deliberatywną.
Jeszcze jedna, niezwykle istotna, kwestia to właściwe sformułowanie problemu, o którym panel ma decydować. Stawianie pytań otwartych, na które paneliści mieliby poszukiwać odpowiedzi, mija się z celem. Pamiętajmy, że spotykają się oni 5-6 razy po kilka godzin, a połowa tych spotkań poświęcona jest na wysłuchanie ekspertów i stron. Nie ma czasu na wypracowywanie rozwiązań.
Panel powinien mieć zatem głos przede wszystkim rozstrzygający – zapoznany z kilkoma wypracowanymi wcześniej, alternatywnymi strategiami rozstrzygnięcia problemu, decydowałby o wyborze jednej z nich. Propozycje strategii powinny przy tym być możliwie całościowe, nie ograniczając się tylko do wyboru rozwiązań inżynierskich i technicznych, lecz również uwzględniać skutki społeczne i środowiskowe, a także szacować koszty finansowe. Muszą to też być rozwiązania, które będą realnie możliwe do realizacji na poziomie jednostki organizującej panel. Pozostając przy przykładzie miejskich paneli klimatycznych – panel mógłby wybrać drogę, którą miasto powinno pójść, by najlepiej zaadaptować się do zmian klimatu. Rozważania o tym,
że miasto ma być emisyjnie neutralne lub nawet „100% OZE” (jak to się stało w Warszawie) są mrzonkami, na poziomie komunalnym niemożliwymi do realizacji.
Wiesław Rygielski
W Poznaniu wbrew społecznej stronie inicjatorów panelu urząd miasta narzucił panelowi tzw. tematy szczegółowe, które nawet nie były wymienione w głosowaniu w trakcie spotkań organizacyjnych. Ot, nie chciał aby padały niewygodne dla urzędu pytania i rozwiązania. Ja mówię wprost – manipulacja i oszustwo (operator panelu wmawiał nam, że takie bzdurne tematy szczegółowe sami chcieliśmy. I tak temat panelu w skrócie adaptacja miasta do zmian klimatycznych i mitygacja (a wiec de facto ograniczenie emisji gazów cieplarnianych) zostały arbitralnie sprowadzone do (kuriozalne!) dywagacji o lasach i drzewach miejskich, a mitygacja do
absurdalnych dyskusji, w których paneliści widzieli tylko smog wynikajacy z palenia węglem w kopciuchach.
Przez kilka spotkań dyskusyjnych, po ca 6 godzin, ani ani razu nie padało słowo klimat, globalne ocieplenie, ograniczenie emisji gazów cieplarnianych. Paneliści zatracili poczucie sensu panelu KLIMATYCZNEGO. Szczytem absurdu była dyskusja kiedy miasto miałoby odejść od spalania węgla – jakość po targach ustalono propozycję 1 styczni 2027 r. ale nie brakowało głosów, że lepszy byłby 2030rok (sic!). Przedstawicielka Miasta przekonywała, że 2027 to za wcześnie, i Miasto nie da rady (likwiduje się ok. 1200 kopciuchów rocznie, a wnioski o dotacje obsługuje 4 urzędników, w Krakowie było to 50-60 urzędników i dotowano wymianę blisko 6000 kopciuchów rocznie, więc jak się chce to można).
Fatalnie przebiegało głosowanie – paneliści wiele godzin poświęcali na wprowadzanie swoich uwag do propozycji rekomendacji proponowanych
przez strony społeczne i ekspertów, nie raz i nie dwa wypaczając wartościowy sens propozycji, dyskutowali o stylistyce, przecinkach, wreszcie operator panelu zatrudnił redaktora, który miał wygładzić rekomendacje.
Wiele z proponowanych rekomendacji oderwanych jest od
rzeczywistości, od możliwości formalnych, sporo tak źle sformułowanych (z braku podstawowej wiedzy o funkcjonowaniu mechanizmu miasta i władzy oraz przedmiotu rekomendacji, a pomocy eksperckiej podczas ustalania brzemienia rekomendacji nie mieli), że już dzisiaj magistrat powie, że to już realizuje albo dopasuje rekomendacje do tego co już planuje zrobić. Mało jest projektów rekomendacji konkretnych (finanse, termin, policzalny efekt, namacalne wypełnienie rekomendacji itp.).
Ze zwolennika paneli obywatelskich stałem się przeciwnikiem tak źle prowadzonych i zmanipulowanych paneli.
Lech Mergler
To było poniekąd do przewidzenia po doświadczeniach poprzednich miast. Zwłaszcza dokładniej poznałem korowody w Lublinie, choć to może skrajna sytuacja. Autor podniósł kluczową kwestię – umocowania prawnego panelu i jego rekomendacji. Obecnie jest żadna i wszystko zależy od woli politycznej władzy. Główny ideolog, propagator i często organizator PO (w Poznaniu też) w swoim czasie prowadził webinarium Kongresu Ruchów Miejskich nt. PO. Potwierdził, że brak woli politycznej wdrożenia rekomendacji panelu podważa jego sensowność. A doświadczenie pokazuje,
że ojciec/matka miasta wdroży tylko to, co mu pasuje.
Myślę, że opinia autora tekstu iż PO okazują się sztuką dla sztuki jest słuszna ale zbyt słaba. To taki wentyl upuszczający ciśnienie wśród aktywnych mieszkańcow jak budżety obywatelskie, ale BO często dają konkretne efekty rzeczowe. A PO tylko robi PR wodzom miejskich biurokracji jak bardzo to oni są prospołeczni i demokratyczni.
Władza robi co chce kiedy może a po dobroci nie zmienia swojego postępowania. Ta ponura, ale realistyczna prawda po raz kolejny się potwierdza.